习近平总书记调研上海时强调，上海推动经济高质量发展，就要主动推动质量变革、效率变革、动力变革，在提高城市经济密度、提高投入产出效率上下功夫。市委市政府多次提出要求，强调“以亩产论英雄、以效益论英雄、以能耗论英雄、以环境论英雄”和“推动产业用地更集约高效利用，实现更高质量发展”。一直以来，区委区政府着眼加快低效用地转型升级，在切实有效保障新旧动能转换上下功夫。围绕这一主题，区政协经济委通过实地考察、视察协商、数据分析、听取意见建议等形式，就全区范围内低效用地的基本情况及转型升级路径开展了专题调研，形成如下报告。

一、本区低效用地盘活工作开展情况

（一）加强底数排摸，梳理低效产业用地清单

据区税务部门统计，截至2022年8月，本区户管企业中拥有本区土地资源的企业共4251户，土地面积12.2万亩，2021年总税收266.69亿元。其中亩产税收10万元以上的企业1230户，占地面积3.26万亩，2021年税收251.89亿元，以占比26.74%的土地面积贡献了占地企业94.45%的税收，而亩均税收低于10万元的企业有3021户（无产出的企业有116家），占地面积8.94万亩，2021年税收14.79亿元，以占比73.28%的土地面积，仅贡献了5.55%的税收。由此可见我区存量产业用地中，低效用地占比较高，大量土地资源未得到有效利用。

另外，根据《嘉定区低效产业用地处置工作实施方案》（嘉规划资源地〔2020〕7号），低效用地主要包括闲置的、开发效率低下的、土地综合产出效率低下的、属于淘汰类产业的，以及资源利用效率综合评价D类的产业用地。课题组梳理了重点低效产业用地清单，一是根据区规划资源局提供数据，2021年我区闲置土地18幅，其中产业用地6幅，涉及土地面积167.3亩。二是根据区税务局提供数据，亩均产税低于10万元的企业有3021家，无产出的企业有116家。三是选取危化企业作为重点淘汰类产业，目前全区共有33家危化企业，经梳理研究，计划清退企业7家、转型企业14家、保留企业12家。四是根据本区2021年工业企业资源利用效率评价工作结果，共有D类企业74家（评价企业仅限于采集数据完整的企业）。

（二）突出主攻方向，排摸存量盘活项目清单

为了解目前各街镇低效用地盘活情况及盘活方式，课题组会同区经委对各街镇区域内低效产业用地盘活项目进行排摸，包括已建成、正在建设中和计划实施的项目，共有9个街镇上报59个项目，总投资176.8亿元，盘活土地面积约2820.5亩。从项目进度来看，已建成项目9个、正在建设中项目27个、计划实施项目23个。从盘活方式来看，政府收储招拍引进项目11个、政府回购升级项目11个、企业自主转型项目29个、市场多元合作转型提升项目8个。从街镇上报数量来看，嘉定工业区15个、安亭镇13个、马陆镇11个、南翔镇10个、外冈镇4个、江桥镇2个、华亭镇2个、徐行镇1个、真新街道1个。从土地性质来看，工业用地47块、研发用地12块。

二、低效用地盘活工作主要难点

产业用地“需求总量大，增量供给少”已成为当下制衡产业发展的一大瓶颈，进一步优化土地资源配置，加快低效用地转型，提升产业能级正成为“十四五”经济发展的一大命题。综合多年来工作开展实践经验，本区低效用地盘活在操作路径上还存在一定难度，主要如下：

（一）存量土地开发难度较大

土地二次开发的对象大都有地上物及设施，涉及的调整主体往往是国有、集体、个人混杂，诉求各异。并且对个人业主而言，普遍存在较大的土地增值预期，对再投资进行转型升级的配合度不高。因二次开发的前期开发成本通常是一次开发成本的2倍以上，产业结构调整专项资金和土地整理复垦专项资金等，仅能补贴总成本的一小部分，存在较大的资金缺口。

（二）存量房屋转租现象普遍

通过对2007年-2016年出让的土地进行调研，近半数拿地企业已经成为房东。转租特别是多次转租，给土地产出效益的统计带来困难，同时也容易造成资源外耗，一些外区企业在本区租赁厂房，不仅浪费属地资源，且管理上容易空心化。虽然2014年开始实施全生命周期管理，但对未履约的企业缺乏有效的管理手段和惩罚措施。

（三）存量盘活缺少统一推进机制

存量用地与新增供地项目比较，在很大程度上缺少一套系统性、完整性、有效性的推进机制，主要有三个方面：一是项目整体推进没有目标计划，没有形成自上而下的有效监督与责任压实；二是存量用地盘活项目情况复杂，每个项目的推进流程及办理手续可能都不一样，需要安排专人进行跟踪，督促项目推进。三是存量项目的土地已经掌握在企业手中，很多项目没有土地出让合同的约束，项目准入后无法保证盘活效果。

三、对策及建议

（一）建立常态化工作机制，为产业提升“定目标”

从全区统筹角度，进一步强化顶层设计，尽快出台实施意见，明确工作目标，让低效用地转型和产业能级提升成为一项系统性的工作。根据各街镇正在推动或计划推动的存量用地盘活项目，形成近期、中远期分类处置方案。重点抓有盘活意愿和亟待整治的低效用地，建立存量盘活“四个一批”项目清单，明确推进时间节点，强化盘活力度。实行清单式管理，并建立常态化、动态化的存量盘活项目跟踪机制，及时更新项目进展，协调解决盘活过程中遇到的问题，推动存量用地盘活项目早日出成效。

（二）加快存量用地转型，为产业项目“腾空间”

一方面，鼓励企业进行转型升级，加强技术改造扶持资金和增容费减免等政策的宣传力度，推动存量资源改扩建和升级改造；规范并简化存量工业用地的改扩建准入流程，推动各个区域内的存量工业用地加快盘活利用；另一方面，倡导区域整体转型，开展低效产业用地综合治理和退出专项行动，认定一批低效产业用地，按年度确定低效产业用地处置计划，强化低效用地退出效率。

（三）以产业地图为引领，为产业集聚“指方向”

一是要加强全区产业规划性布局，以市级产业地图为指导，大力完善我区产业地图，将其作为区、镇各级部门招商引资指南；二是要厘清招商思路，重点围绕本区龙头企业，开展产业链招商、板块招商，以龙头企业为引，形成产业链闭环；三是要加大区域统筹力度，以区投资促进中心为招商引资总牵头部门，做到全区“一盘棋”、“一条心”，各街镇优势互补，错位竞争。

（四）加强源头准入把控，为产业导向“把好关”

根据修订升级后的《嘉定区统筹项目评审准入的实施意见》（嘉产促〔2021〕6号），对供地项目评审工作在流程优化、评审原则、绩效标准、强化管理等方面进一步提升，同时对产业导向、企业贡献度、土地集约利用等方面提出更高要求，区级各职能部门应严守职责，把好项目准入关，努力做到“好中选优，优中选强”，避免新出让土地又成为低效用地，强化源头管控。

（五）严格土地监管工作，为产业用地“掌好舵”

结合厂房仓库安全生产、环保等专项整治工作，加强对低效用地的综合执法监管。加强存量产业用地依法、依规、有序流转，对存量产业用地涉及司法拍卖、权属变更转移、股权结构变更、在建工程转让等调整开发利用主体的情形，区级相关职能部门应及时进行信息共享，并做好土地流转审核。各街镇以及园区作为责任主体，应提前介入、主动协商，积极参与盘活，引入符合园区发展导向的优质企业。

（六）落实全生命周期管理，为产业资源“管到底”

进一步制定和完善本区产业用地和商办用地全生命周期管理的机制，提高项目引入与合同监管“齐抓共管”的发展意识，加强区级相关职能部门和街镇的协同配合，各部门各司其职、合力攻坚、共同监管。建立健全闲置土地处置长效管理机制，各行业主管部门和街镇应承担起共同监管的责任。在处置过程中运用好法律法规武器，丰富工作抓手、提高管理力度。