交通拥堵，几乎无一例外地成为我们身边每一个城市困扰已久的发展难点和痛点，在东部沿海发达城市其矛盾和问题更为突出。而作为建设中的现代化新型城市——嘉定也很难独善其身。无独有偶，无证无照经营问题几乎每时每刻都发生我们身边，直接或间接地影响着我们的生产和生活。

“协调发展,补好短板”是区委在“十四五”开局之年提出的新要求，区政协紧紧围绕这一主题，认真发动委员和各界人士共同查找制约发展、影响民生的短板瓶颈问题。从今年全会及历年的提案和社情民意反映件中，梳理出呼声和反响最大的短板问题，重点聚焦交通拥堵和无证无照经营两大难题。在区政协领导牵头下，区政协办公室、区政协社会和法制委员会协同区有关部门，组成课题调研组，开展为期5个月的专题调研，形成了调研报告。

一、现状及问题

（一）交通现状及主要问题

经过近一轮十多年的交通大发展，全区骨干路网初步成型，轨道交通从无到有，地面公交快速发展，公交出行比例较以往大幅提升，但相较嘉定城市建设与发展的要求以及上海市中心城区公交出行比例，仍处于起步阶段。

1、市民出行仍偏重以私家车为主，潮汐现象突出。出行特征以通勤交通为主，潮汐现象明显，突出表现在新城、老城5至7公里的出行距离，机动车出行比例超过45%。区域内交通运行总体比较顺畅，但局部高峰期交通拥堵矛盾越来越突出，根据最新交通流量现状调查数据，主城区内有7个交叉口为严重拥堵，其中叶城路—沪嘉快速路最为拥堵，其它拥堵点分别为平城路-城北路、环城路-城北路、塔城路-城中路、嘉戬公路-博乐南路、叶城路-沪宜公路、宝安公路-沪嘉快速路；南翔地区的丰翔路—沪嘉快速路也是市民投诉较多的拥堵点。

2、道路现状规模与功能不符，通行能力受限。城中路、塔城路、博乐路等交通性道路是老城对外交通必经道路，然而道路现状规模与功能不符，通行能力有限。城中路、塔城路现状断面均为四快二慢，进口道过窄，尤其是城中路进口道渠化后，单根车道宽度不足2.8米的规范极限值，公交车辆通行困难，存在安全隐患。塔城路沿线分布大量地块出入口，且未设置中央隔离带，最极端的一段长400米道路两侧设置了13处地块出入口，对干道通行影响非常大，高峰时段及节假日易成为城内拥堵点。

（二）无证无照经营带来的主要问题

据2016年1月的排摸数据反映，嘉定地区无证无照经营达6139户，大于各中心城区。其经营门类涉及：食品经营、餐饮、歌舞娱乐、网吧、电子游戏、美容美发、旅馆、中介等15个行业种类。

1、存在诸多安全隐患。在消防安全、食品安全、治安管理和交通安全等方面存在严重的隐患。无证无照经营者往往缺乏安全生产的意识，经营场所简陋，缺乏消防设施，进货渠道把关不严，食品安全风险高企；欺行霸市、占道经营、擅伐行道树等行为，有时还相当猖獗。

2、影响村居环境卫生。无证无照经营环境普遍存在“脏、乱、差”现象，一些集中了大量无证无照经营户的无照市场，根本未办理环保手续，缺乏任何治理设施和三级沉淀措施，所有生活污水、冲洗污水任其流入河道，严重影响了生态环境。

3、影响社会和谐稳定。无证无照经营追求盈利的短期经营行为，存在油烟、噪音等污染问题，严重影响周围居民的日常生活，引发周边居民不满，造成居民与经营者的紧张对立，引发相当数量的举报信访等，甚至造成群访和反复访。

二、成因和分析

（一）交通拥堵原因分析

1、战略因素：交通发展定位不够清晰。目前，嘉定交通发展以服务机动车出行为主，以人为本的公共交通和慢行交通等绿色出行未得到足够重视。交通建设被动应对城市发展，服务功能存在局限，割裂了交通与城市功能、城市产业、城市发展的关系，交通服务和引导城市发展的作用尚未得到足够重视。智能化交通管理尚处于起步阶段。注重交通“流”的管理，对交通“源”管理重视不够。

2、道路因素：网络结构功能受瓶颈制约。我区处于上海西北门户，境内铁路、高速公路、高等级航道较多，对区域内道路的贯通产生不利影响，打通穿（跨）越高（快）速路和铁路的断头路往往投资较大、技术难度较高，市级层面资金补贴力度有限，与邻区之间的道路交通受行政区域制约，也成为交通瓶颈和拥堵节点，区级层面推进实施协调难度高，周期长。随着快速出行的需求增长，在现状市管高（快）速路节点（匝道）增设上下匝道或对现状匝道进行扩容的需求越来越迫切。主城区道路受现状红线制约，难以拓宽增能。

3、公共交通因素：公交发展受多因素制约难突破。一是流动人口不断涌入。大量外来人口的进入，直接导致出行总量的大幅度增长，增加了中心城区的交通需求。二是驾驶人员构成复杂。新考证驾驶人员每年递增，低驾龄人员操作不熟练，交通安全意识和守法遵章观念相对淡薄。三是机动车保有量迅猛增长，出行习惯发生较大变化。嘉定区小汽车拥有率146辆/千人（含沪C、外牌），年增长率约15%，增长过快。外地号牌小客车占比64%，小汽车出行比例高于公共交通10%，公共交通占比仅为16%。受小汽车和电（助）动车保有量快速增长的影响，公交客流增长放缓；公交布线和设站规模负荷已较大，在现有模式和道路条件下运送能力难以提高，公共交通出行分担比重提升困难。四是公交从业人员招聘困难、车辆配置不足、老城区拥堵加剧，导致高峰时段班次紧张、高峰拥挤程度高于市区水平，运营调度困难。现状公交专业停车、保养场缺失、公交优先通道缺失，公交财政补贴力度不够，限制了公交服务水平的提高。五是上下班、上下学时间集中，交通流时段性集中，在7：00-8:30、16:00-18:00形成明显的高峰期，容易引发某个节点或个别路段甚至局部区块的交通拥堵。

4、静态交通因素：停车难问题急需破解。我区道路停车规模过大，影响动态交通运行 尤其是老城，内环路两侧共分布13所学校以及4处集贸市场，城中路、塔城路沿线分布多个餐饮广场，临时停车需求较大，影响邻近交叉口。住宅小区，减绿挖潜损害了小区绿化，对景观、小区环境有一定的影响，有车和无车的业主意见不一，易引发矛盾。机械车位建设推广难度大，资金筹集难度高，噪声大，居民意见大，如实行封闭式机械车库，因与国家有关建筑物建设审批相关政策相冲突而难以实施。 

5、交通管理因素：市民交通法规意识淡薄、警力与设施投入不足。一是警力不足，导致高峰时段不能兼顾所有交通节点，且无法安排充足的应急力量，导致部分点段出现管理空档；二是设施不完善，随着近年来交通流量的急剧增长，对交通信号灯的覆盖率和智能化水平、标志标线护栏等设施建设提出了更高的要求，但由于道路条件不足、技术力量不足等问题，导致部分路段隔离设施不全、信号灯功能落后且相位配时不尽合理、标志线标志未尽完善，缺乏立体过街设施及指示标志不明等，制约了现有道路通行能力的正常发挥；三是交通违法时有发生，部分驾驶人有意或无意地放任自身的交通行为，导致交通违法行为频发，如网状线违停、路口抢道、乱停乱放、违法掉头、违法变道、逆向超车、违反信号灯、不按规定让行、人行非机动车机动车互相抢道干扰等，直接干扰了正常的交通秩序，降低了道路通行能力。

（二）无证无照经营排摸情况和成因分析

我区无证无照经营较为严峻的形势成因比较复杂，表象原因包括经营场所为违法建筑（3303户，占54%），不符合环评条件（1102户，占18%），不符合其他许可审批条件（1370户，占22%），经营户法治意识薄弱等（364户，6%）。深层原因包括规划配套不完善、市场需求客观存在、法律强制力较弱等。

1、经营场所为违法建筑，不符合办证办照条件。有明确数据的经营场所为违法建筑的3303户，其中房东为个人的违法建筑2675户，房东为集体组织的违法建筑312户，房东为国有集体企业的违法建筑16户，房东为私营企业的违法建筑300户。

2、经营条件不符合许可审批条件，无法办理相关许可证。一方面无证无照经营户大多投入小，而为达到许可审批标准而购买设备、改造经营条件等需投入不少资金，于是经营户能拖则拖，消极对待。另一方面，一些原规划为建设用途或其他用途的土地上建造的房屋，被擅自改变用途，出租给商户，因此无法办理相关许可证。

3、规划配套设施相对较为滞后。由于规划的滞后和缺失，外来人口集中区域往往缺乏合法的商业配套设施，新式小区建设速度快，配套设施没有及时跟上，居民的消费需求无法保障，不法经营者借用废弃厂房、空地、农民私建的出租房等无法办证办照的场地作为经营场所。

4、无证无照经营仍有生存空间。许多城市居民和农民以向无证无照经营者出租场地作为提高收入的来源。大量外来人员影响村居环境卫生。无证无照经营环境普遍“脏、乱、差”，一些集中了大量无证无照经营户的无照市场，未办理环保手续，所有生活污水、冲洗污水流入河道，严重影响了生态环境。

5、法律法规赋予执法部门强制力较弱。《上海市取缔无照经营和非法交易市场暂行规定》（市政府11号令）废止以后，执法部门在无证无照经营整治中不能现场收缴无证无照经营工具、物品，《无照经营查处取缔办法》规定的查封、扣押期限（15天，情况复杂可延长15天）又太短，许多无证无照经营案件无法在该期限内完成，不利于案件查办。

三、对策与建议

（一）交通拥堵治理方面

嘉定作为上海市现代化新型城市示范区域，未来交通需求仍有较大增量，区域交通问题将更趋严重，现有交通模式不可持续，必须找准交通瓶颈问题，补好交通短板，采取管理为主，工程为辅的原则，从规划先行、突破节点、方式转移、外围分流、内部增能、制度创新等方向入手，通过“交通大整治”等行之有效的举措，补好嘉定交通短板。

1、规划先行，注重远近结合。为切实解决人民群众关心的交通问题，疏通嘉定交通瓶颈。应着眼近期与长远发展目标，宏观与微观相结合，突破性与可持续相融合，进一步完善和落实《嘉定区中低运量骨干公交网络规划（2015-2040 年）》、《嘉定区公交便利出行专项规划》、《嘉定区静态交通专项规划》、《缓解新城、老城节点交通拥堵规划方案征集》、《嘉定区综合交通“十三五”规划》等多项规划。

2、突破节点，打通堵点、断点。 提升“四纵四横”高（快）速路系统功能，增设S5陈翔路上下匝道、增设G1501永盛路下匝道，分流南门出入口及周边交通流量；在南门商务区等重点区域、重要交通性干道上，研究增设分离式立体交通设施，缓解交通拥堵。新建S7和嘉闵高架北二期，拓宽沪宜公路地面干道，新增快速到城区通道，实现增能扩容。打通 “断头路”和 “区区对接”道路，疏通节点。进一步调整交通信号灯在不同时间段的红绿灯替换时间和转弯车道的红绿灯信号。同时，再进行可行性分析，在有些道路拥堵点架设立交或挖建地下通道，形成立体的公交通道。

3、方式转移，推行公交优先。大力推行公交优先战略，鼓励低碳绿色出行，提升公交吸引力。推进中运量有轨电车、打造公交示范线、在双向六车道的交通性干道上，有条件的建设公交专用道，减少老城内部小汽车通行空间，培育公交骨干线。配备新能源公交车，设计符合嘉定城市特色的港湾式公交中途站，并提供到站时间发布、公交出行时间预估的智慧交通系统。加强风貌区之间的慢行连接，主要贯通西大街、人民街、南大街等慢行空间。

4、外围分流，力行多策并举。鼓励外围车辆停车+公交进出老城，在嘉定北站、嘉定西站设置公共停车场，结合南门公交站的开发，增加老城外围停车换乘设施，结合中运量公交和地面骨干公交的完善，通过价格优惠，鼓励停车换乘公交进出老城。推行校车运营试点公交化，集约道路资源，缓解内环早晚高峰接送拥堵，可以由政府购买服务，保证校车的公益性；联合安监、交通、教育、公安等多个部门，由客运企业具体负责，确保车辆质量和学生安全；探索多样化运营模式，高年级学生利用既有公交线路开通早晚高峰学生专车；低年级学生定制公交专线。

5、内部增能，提升效能效益。完善单行道系统，形成单向小循环，提高交通组织运行效率。实行停车“退路入库”，恢复温宿路、梅园路单行道为双向通行，释放道路交通资源。提高道路白天长时停车收费标准，调整内环道路停车仅夜间使用。构建停车诱导系统，加强交通违章监控，改善区域交通秩序，构建区域停车诱导系统，将公共停车场、热点商业、景区停车场纳入诱导系统中，提高设施利用率。构建绿波走廊，减少车辆延误，增加干线及交叉口通行能力。

6、制度创新，讲求“动静”结合。创新涉及多部门，也涉及相关政策完善，在资金鼓励、政策扶持等方面需提供切实的帮助。如静态交通方面，建议市有关部门要对小区的车位改造制定统一的规范，提高财政补贴比例，支持小区车位新建改造。也可借鉴国外经验，研究出台相关政策，推进符合嘉定实际的封闭式机械车位建设。

（二）无证无照经营治理方面

无证无照经营已不再是单纯违反法律法规的问题，其已成为一种社会现象，但其实质暴露出社会管理、行政执法体制等多方面、深层次问题。应加强源头管理、过程管理、长效管理，形成对无证无照经营综合治理的完整链条。

我们建议在治理对策上重点突出“六个方面”：

1、加大拆违力度，减少不合法经营场所。违法建筑不减少，无证无照经营就难以根治，要以贯彻落实市政府《关于进一步加强本市违法建筑治理工作的实施意见》为契机，禁止违法建筑用于生产经营活动，建议拆违部门和街镇加快拆除用于生产经营的存量违法建筑。

2、完善规划配套，减少无证无照市场需求。在区级层面，建议由区经委和区规土局，根据人口导入和招商引资企业落户的实际情况，完善统一规划，完善经营场所配套，根据实有居住人口合理布局商业、服务业网点，满足群众正常生活消费需求，抑制无证无照经营的产生。

3、打击违法出租，减少无证无照获益驱动。建议各街镇、村居，借助“五违”综合整治行动，加强对房屋出租行为的管理，采取村规民约等方式落实承诺备案制，不将房屋出租给无证无照经营户。加强空置厂房、闲置土地的源头管理，予以合理利用，防止产生新增无证无照经营现象。

4、重拳出击，保持对无证无照经营的高压态势。建议区市场监管局、公安分局、文广局等相关部门对存在重大安全隐患、危害公共安全、破坏环境资源的无证无照经营行为，坚决予以查处取缔。建议综治部门结合社会管理突出问题整治，牵头集中执法资源和力量，对存在重大安全隐患的无证无照经营集中区域开展“定点清除”式的整治。针对无证无照经营查处法律强制力较弱的问题，建议区法制办向上级立法部门呼吁制定地方法规，赋予执法部门相应的强制手段，可向外省市学习好的经验做法，如法定期限内不接受调查的，执法部门可处置扣押物品。

5、优化疏导，适当降低市场准入门槛。建议各许可审批部门在法律规定的框架内，适当降低市场准入门槛，实行“宽进严管”，优化疏导措施，对经营条件基本符合法律、法规规定的经营行为，应引导其办理相关手续，使其合法经营。

6、备案纳管，探索无证无照经营疏导新路。对因客观原因无法查处取缔、市民有消费需求、不存在较大安全隐患、不属于法律法规禁止经营项目的无证无照经营，建议由街镇或村居委根据实际情况，实施备案登记，并通报相关职能部门纳入监管。可借鉴海门市的做法，即由政府出资通过闲置厂房改造等方式，设立“惠民之家”将周边的一些群众有需求的无证无照经营户集中起来，使其合法规范经营。