嘉定区政协第二重点调研课题组

2005年本区推进新农村、美丽乡村建设以来，制定出台了《嘉定区推进美丽乡村建设的工作方案》等一系列政策文件，全区美丽乡村建设取得了积极进展，村庄改造等建设工程稳步推进，并涌现了毛桥村、大裕村、北管村等一批市级美丽乡村建设示范村。

今年区政协将“进一步因地制宜推进美丽乡村建设”列入重点调研课题，组织专门力量开展深入调研，半年来课题组先后走访了区农委、区发改委、区建管委等相关单位和华亭、安亭等相关镇实地了解本区美丽乡村建设情况，并赴浦东新区、江苏、浙江等地学习考察美丽乡村建设经验，多次召开镇、村等基层干部及专家、政协委员等座谈会听取意见建议，形成以下调研报告，供区委、区政府研究和决策参考。

一、本区美丽乡村建设主要成效

1、规划编制基本成型。一是完成全区8.5万户村庄布点规划编制。结合区总体规划、土地利用规划、宅基地置换规划、郊野单元规划、农业布局规划等，编制全区村庄布点规划，作为本区美丽乡村建设的重要依据。二是推进美丽乡村村庄规划编制。目前，华亭北新、徐行曹王等16个保留自然村落的行政村已基本完成《村庄规划》的编制工作。三是编制美丽乡村的建设项目库。为进一步整合利用好各种项目和资金，切实提高资金使用效益，依据全区村庄布点规划和村庄规划，编制美丽乡村建设项目，一次规划、分步实施、统筹兼顾，有序推进美丽乡村建设。

2、政策措施不断完善。一是制定美丽乡村建设大配套项目建设指导意见。按照“田水路林村”统筹、区域化推进要求，制定《嘉定区美丽乡村大配套项目建设的指导意见（试行）》。明确在农居点外道路交通设施建设、农村污水处理、农村供水设施和管网建设、天然气建设等建设项目均纳入在大配套项目建设中。二是制定《嘉定区美丽乡村村庄改造项目建设的指导意见（试行）》。明确村庄改造重点建设项目内容，主要包括农居点内道路桥梁建设、农居点内绿化景观、农居点内垃圾处理、公共服务配套设施，以及民生保障、乡村文化等软硬件方面的一些建设项目。三是制定村宅更新试点方案。为推进本区村宅更新，提高规划保留村庄农村居民生活质量，改善村容村貌，出台了《嘉定区北新村、曹王村村宅更新试点方案》。在遵循规划先行的前提下，若符合《方案》中村宅更新条件的，允许其进行村宅改造更新。

3、村庄改造有序推进。本区于2006年在全市率先对毛桥村105户农户实施村庄改造试点以来，至2015年底，共对9个镇、71个村实施了村庄改造，受益农户22495户。全区累计投入资金63588万元，其中市级财政奖补资金13793万元，区级奖补资金29850万元，镇（村）配套资金27945万元。通过对生活污水处理、安装天然气、环境综合整治、道路整修、拆除违章建筑、整修公共设施、种植绿化、河道整治等项目的建设，农村面貌有所改善。同时毛桥村、大裕村、北管村等一批市级美丽乡村建设示范村在生态环境优化、产业发展、乡村文化传承、公共服务等方面各具特色，对于带动农村创新转型发展、市民走进农村体验农情发挥了较好效果。

二、本区美丽乡村建设存在的主要不足

1、工作推进机制不够完善。2014年本区成立了美丽乡村建设工作领导小组，办公室设在区农委，由其负责全区美丽乡村规划和建设工作统筹、协调。相对于美丽乡村建设任务涉及面广、体制瓶颈多等特点，现有的工作推进机制还不足以保障资金、规划等资源到位，各部门参与美丽乡村建设的行动力还不统一，难以形成资源整合、共同参与的建设格局，需要在更高层次上进行优化调整。

2、长效管理和资金投入缺乏力度。近年来，本区投入7亿多元资金用于农村道路、河道整治等基础设施和民宅修护等硬件建设，乡村面貌有了较大改善，但在社会管理、文化建设等软件方面还着力不多，重硬件建设、轻软件管理。如全区财政每年用于村庄改造长效管理的资金仅为500万元，导致有些乡村建管脱节，乱倒垃圾、乱排污水等脏乱差现象时有回潮。因此，在建设资金保障方面，本区还需进一步加大对美丽乡村建设的投入力度。江苏省常熟市，近年来在农村生活污水治理方面投入就达37亿元；浦东新区5年来共投入68亿元资金用于美丽乡村建设，并制定了“一建就管、建管分离”制度，基本形成较好的持续投入、长效管理机制。

3、社会参与度存在政策瓶颈。美丽乡村建设投资量大、投资周期长，仅靠政府财政之力难以持续，必须大力吸引各类社会资本参与。然而本区现有的政策引导性还不够，民间资本参与美丽乡村建设在土地规划、资金配套、产权保护等诸多方面都存在政策瓶颈。此外，在鼓动群众积极参与和发挥创造性方面，有些委办局和村、镇等基层组织思想还不够解放，比如现有政策对农民房屋翻建管理非常不合理，目前仅在北新村、曹王村两地开展村宅更新试点，既难以满足广大村民的合理诉求，又影响了美丽乡村工作的深入推进。

4、文化重塑和运营管理存在短板。目前本区在美丽乡村建设中对农村自然风貌、民俗文化等特色文化内涵还没有进行充分挖掘，没有以“文化”为魂，将本地区的乡土文化、厚重历史、古迹遗存、民俗风情、地方美食等根植于美丽乡村中，影响了区域功能重塑。此外，在美丽乡村规划建设、旅游开发、宣传推广等领域，相关专业人才也比较缺乏，除了华亭镇北新村等部分试点区域委托专业设计院进行深入规划外，鲜有专业团队介入，不利于美丽乡村品质发展、特色发展。

三、推进本区美丽乡村建设的几点建议

美丽乡村建设是个长期的、系统的艰巨工程，涉及基础设施建设、人居环境改善、文化保护复兴、乡村产业发展等多个目标，任重而道远，需要我们在思想、组织等方面做好长期准备，不能急功近利。为此建议区委、区政府立足于长远，围绕建设美丽中国、生态文明的总体要求，从完善机制、资金保障、土地规划等多个方面进行制度安排、瓶颈突破，有的放矢，稳步推进美丽乡村建设。为此建议：

1、优化美丽乡村建设工作推进机制。一是要加强统筹协调力度，完善一把手负责制，要将美丽乡村建设作为本区城乡发展一体化背景下建设现代化新型城市的重要一环来抓，切实增强工作主动性和创造性；二是建议结合本区当前正在推进的城乡发展一体化工作，调整美丽乡村建设工作领导小组，将区推进城乡发展一体化工作领导小组和美丽乡村建设工作领导小组合二为一，组长由区长担任，副组长由各分管副区长担任，领导小组办公室设在区发改委，以此加强组织领导；三是区人大、政协将推进本区美丽乡村工作列入年度监督、协商工作计划，集思广益推进各项工作。

2、提高美丽乡村规划建设水平。在美丽乡村建设中，政府主要承担“建机制、编规划、配资金、做引导”等工作职能，为此要遵循乡村自身发展规律，结合不同区域经济社会发展实际，因地制宜地编制土地利用、项目建设、文化设施等专项规划，对村庄生态、生产和生活进行整体布局，同时出台《美丽乡村建设三年行动方案》等文件分阶段推进各项工作。49个保留村应“一村一规划、一村一特色”，尽可能将农耕文化等要素融入规划中，重点体现生态、经济、社会、文化等协调发展，既要树立精品示范，又要发展可推广、可复制的普惠性美丽乡村建设模式。

3、加强美丽乡村建管资金保障。一是建立完善的财政资金投入机制，每年区级财政支出中安排一定比例资金专项用于美丽乡村建设，体现城乡发展一体化；二是成立美丽乡村建设专项基金，部分资金可来源于农村建设用地出让部分收益及属地企业地方财政分成，以此加强基础设施建设和长效管理；三是建立农村宅基地房屋流转、收储机制，为农村整合资源、统一经营与功能配置提供有利条件；四是探索建立多渠道的投融资机制，制定支持社会资本参与美丽乡村建设相关政策，重点突破农村建设配套用地指标不足、产业项目入驻困难等瓶颈问题，鼓励社会资本以独资、合资、租赁等多种形式参与农家乐、生态旅游等项目开发，通过市场化手段加快美丽乡村建设。

4、充分展现美丽乡村民俗风情和文化特色。一是深入挖掘和重塑农村文化，针对不同村落自然禀赋、历史沿革等特点，深入挖掘文化内涵，如可邀请同济大学、上海大学等具有国内一流、国际标准的高水平策划单位参与，深入挖掘建筑文化、民俗文化、农耕文化、田园文化和饮食文化，在乡村庭院设计、环境美化、建筑风格以及桌椅用具等方面彰显自然与当地文化魅力，通过文化重塑来体现嘉定浓郁的江南乡土风情；二是通过历史文化展示凝聚人气，建议在完善农村基础设施的同时，加强农村公共文化设施建设，通过建立农村历史文化展览馆等体现历史凝重感和文化彰显力，真正让嘉定美丽乡村留得住历史，系得住乡愁。

5、建立健全美丽乡村长效管理机制。建议借鉴浦东“一建就管”和浙江莫干山“一把扫帚扫到底、一根管道通到底”等经验，进一步强化本区美丽乡村建管结合工作，以此确保乡村各类硬件建设持久发挥经济社会效益。研究出台本区关于加强村庄改造形成设施长效管理的政策文件，从管理机制、资金保障、归口责任、考核检查、队伍落实、村民发动等多个方面，落实美丽乡村长效管理具体工作，争取形成具有本区特色的“一张蓝图定方向、一套制度保投入、一支队伍管到底”的美丽乡村建设管理工作新机制。另外，建议进一步完善全区统一的农村道路建设档案管理制度，形成有效的常态监管和责任追究机制。

6、进一步强化美丽乡村建设社会氛围。一是要充分调动农民的积极性，建议在规划编制、房屋翻建形态、基础设施配套等方面采取村民自治的方式，由村民自主谋划和参与村庄建设，充分发挥村民主体作用，最终形成村民共建、共管、共享的长效机制；二是建议加快引进村庄规划设计、乡村旅游、乡村治理等领域专业人才，将其纳入区紧缺人才服务保障计划，不断提升美丽乡村建设和管理水平。鼓励区内职业技术学校以及社会化培训机构开发一批符合美丽乡村建设需要的培训教材和课程，丰富美丽乡村人才供给；三是主动吸引社会资源注入，可以探索在区镇一级设立美丽乡村建设专业公司，农村结余的“增减挂钩”土地指标可优先划拨其使用，引进专业团队提高美丽乡村建设开发和管理水平，或为美丽乡村各类人才创新创业提供服务平台。

政协上海市嘉定区委员会

2016年9月14日