近30年来，本区处于城镇化与工业化快速发展时期，嘉定农村发生了以下显著变化：

一是农村户籍人口减少约28万人，人口城市化率从30%提升至86.7%。

二是撤销乡镇6个、村委会125个，原有的2526个自然村减少了约800个。

2005年国家启动新农村、美丽乡村建设以来，本区建立了美丽乡村建设的推进体制机制；编制出台了相关指导意见、规划、资金筹措等配套措施。至2015年底，市、区、镇累计投入资金71588万元，对71个村实施了村庄改造，受益农户22495户，华亭镇毛桥村、马陆镇大裕村被评定为上海市第一批美丽乡村示范村（共15个）。

与上海市其他区县相比较，本区对于美丽乡村建设的资金投入规模和户均强度属于比较大的，区镇两级每年投入的村庄改造资金在8000万元左右，基本做到每户3万元的投入水平。但总体看，还处于美丽乡村建设的初级阶段，距离基础设施完善、人居环境改善、文化保护复兴、乡村产业振兴等目标与功能提升还有很长的路需要走。

目前推进美丽乡村建设，遇到许多不利因素，一是经济下行的影响；二是政策环境的影响，最严格的建设用地规模控制政策开始执行了，地方融资平台限制发展了，“195”、“198”土地需要转型减量了，“偿还”失控的城市建设用地又需要靠乡村了。如何克服这些经济环境与政策环境的不利影响，推进美丽乡村持续发展，从发展策略、机制、资金等方面，我们提出如下建议：

一、建立区级统筹的乡村建设投融资机制

嘉定的乡村今后大致有两种走向：一类为城镇化，一类建设为美丽乡村。根据《嘉定区村庄布点规划(2014-2040)》，至2040年，本区将撤并上楼3.1万户农户，需要资金465亿元，属于城镇化工作内容，通过建设用地“增减挂钩”基本可以达到资金的“自平衡”；自然村保留与平移约3万户农户，属于美丽乡村建设的工作内容，村庄的改造更新、配套设施建设需要资金180亿元，平均每年需要7亿元。此过程中伴随着“198工业减量”任务，需要资金906.8亿元（见附表）。

美丽乡村建设及相关的“198工业减量”需要庞大的资金需求，平均每年需40亿元。而当前的美丽乡村建设，没有投融资机制，没有市场化手段，主要依靠政府及职能部门以财政投入或补贴的方式进行，实际投入水平与规划标准差距很大。规划的美丽乡村大多地处经济薄弱镇村，财力分担能力弱，普遍对美丽乡村建设积极性不高。

建议建立区级统筹的乡村建设投融资平台公司，或由区城投公司增设职能，形成多元化资金筹措平衡机制，承担乡村基础设施、功能性项目建设，结余的“增减挂钩”土地“指标”划拨给其优先使用。

二、村庄改造奖补资金、涉农资金对保留自然村予以“重点照顾”

目前涉农资金和美丽乡村建设项目是多而散的“普惠制”，美丽乡村规划区外的村庄，迟早要通过宅基地置换走向城镇，目前享受着乡村建设资金的“普惠”，城镇化时这些村再次享受政府的“全买单”，这种过程性资源浪费较多。

乡村建设中，最需要善待的是规划中保留的自然村庄和3万户农户。这些自然村庄留守着一种生活方式，农户看不到动迁、置换，资产难以盘活，享受着最低水平的社会保障和福利，而承担着延续历史、延续乡愁、坚守传统、守护文化等多种功能与责任。

建议进一步优化整合美丽乡村建设的奖补、改造资金与其他涉农资金，重点投向保留的自然村庄，让这些保留自然村和农户享有其他地区所没有的“特权”。

三、建立以乡镇为单位的收储管理服务中心

如今农村户籍人口中60岁以上的老年人达到40%以上，许多已种不动田了，责任田、自留地流转给村集体、外地人已很普遍；对于房屋与宅基地，超过70%的农户希望通过动拆迁获取补偿，因为资产能够变现、“活化”。

这些“末代农民”将在今后数十年消失，农村土地、房屋的流转为大势所趋。未来乡村的生产生活价值转变后，乡村的人口结构将转变为：留守的不愿移居城镇的传统农民，职业农民、家庭农场主，爱好田园生活的“逆城市化”城市居民。

这一过程中，将美丽乡村中的宅基地与房屋盘活，让不想从事农业的出得去，想做农民的进得来，是乡村释放新的活力、向“经营村庄”提升的关键环节。

建议建立以乡镇为单位的收储管理服务中心，保留的行政村设收储分中心。收储中心以集体的名义有偿收购、租用农户流转出的承包地、自留地、宅基地、闲置房，为今后农村资源的整合、统一经营与功能配置提供有利条件。由村组集体有偿收购、租用，不违反现行法律和政策规定，又熟悉地方民情，有利于此项工作的开展。收储资金由区镇村三级统筹安排，可以从新增建设用地有偿使用费、土地出让金以及其他城市反哺农村的机制中筹集。

四、扶持保留行政村提升自我发展的能力

乡村要变得“美丽”，需要有产业支撑，需要有自我发展的能力。

1、采用“地换地，房换房”方式扶持保留行政村实现“198工业”减量化

规划保留的49个行政村中有不少为经济薄弱村，一些村年可支配收入不足200万元，这些村的集体经济对“198工业用地”的依赖性很大，当前的减量化与退出，对其属于“釜底抽薪”。如，徐行镇曹王村为规划中的保留行政村，有农户3300多人，每年维持村里各项工作的运转经费需360万，目前村里的主要收入为厂房租金（属于“198地块”）160万元，以及区里每年的150万元经济薄弱村补贴，村里难以有资金用于美丽乡村建设。

建议对保留行政村内“198工业”的减量与退出，采用“地换地，房换房”方式进行。即“198区域”中拆除的工业用地、厂房，由区镇统筹在工业区、城镇商业用地中，换取相应比例的工业用地、商业房产，折为股权配置给这些行政村，使其具有稳定的资产性收入。

2、设立产业发展奖补资金，扶持保留行政村发展特色产业

上海郊区发展城乡互动、互惠互利的产业具有得天独厚的条件，如，特色农产品生产加工，“农家乐”、“洋家乐”、休闲体验型的乡村旅游，城里进农村定制生态农场、家庭农场，传统美食及手工业“活化”的文化创意产业，空心村转型为民宿度假、“分时养老”的养心养老经济。

建议将美丽乡村的奖励补助中，设立一部分为产业发展扶持资金，帮助保留行政村发展精致多元的特色产业，培育小而美的“美丽”经济。

提案人：九三学社嘉定区委、环境和城市建设委员会