乡村旅游是上海旅游产业的一块短板，与欧美、台湾甚至江浙地区相比，本市乡村旅游产业在管理机制、服务水平等诸多方面都存在较大差距。今年3月，上海市消费者权益保护委员会进行的一份上海乡村旅游消费调查显示，上海本地游客中将乡村旅游目的地选择在上海的只有三成多，近七成本地游客流向苏浙地区等周边省份消费，其中上海乡村旅游景点无证无照、特色不足、配套滞后、价格虚高和体验度差是游客反映最突出的问题。

上海现有的乡村旅游产业规模和能级已不能有效满足人民群众日益增长的消费升级需求，针对上述情况，近期我们先后走访了嘉定、金山、崇明等区实地了解乡村旅游产业发展情况，广泛听取基层同志意见建议，并赴浙江宁波、丽水和江苏南通等地学习考察当地发展乡村旅游产业相关经验，形成调研建议如下。

一、本市乡村旅游发展存在的主要瓶颈

（一）乡村旅游工作推进机制还须进一步完善。发展乡村旅游产业，涉及农委、旅游局、规划土地、市场监管、环保、消防等20多个职能部门。如，乡村旅游景点经营餐饮需要取得市场监管局、环保等部门前置审批，如有住宿则还要通过公安、消防等部门的审批。而目前，本市乡村旅游工作主要由农委部门负责推进，旅游部门配合，现有工作机制难以形成合力，仅靠农委一家之力很难突破一些政策瓶颈，甚至还存在部门政策条文打架、工作推诿等情况。

（二）乡村旅游产业能级普遍不高、特色不足。本市很多乡村旅游景点形式比较单一、同质化现象严重，产品开发多停留在餐饮、观赏、采摘品尝等较低层面，旅游季节性强，淡旺季明显。总体而言，本市乡村旅游缺乏产业链上下游的统筹规划，尤其对近年来旅游市场出现的养老旅游、亲子旅游等消费升级新变化关注不够，高品质的乡村住宿、农事体验、民俗展示、工艺品销售等特色服务较少，降低了对游客的持续吸引力。比如，我们走访的金山中华村以及崇明东瀛渔家乐等景点，主要以静态观赏、参观为主，一些农业生产设施也流于摆设，很少有人进行深入讲解或加入民俗文化元素，景区内少有高参与性、展现动感和时代特色的活动，游客只能一路走马观花，难以吸引回头客。

（三）乡村旅游发展面临土地规划等较多政策瓶颈。受土地规划、环保审批等政策限制，本市很多乡村旅游景点在餐饮、住宿、停车场等游客服务设施和污水管道等基础设施建设方面普遍投入不足，接待能力有限。很多农家乐或民宿项目面临“土地难转性、设施不合法、证照不能办、环评做不出、消防不验收”等问题，既影响了经营者扩大投资、提升品质的积极性，又带来了食品、消防安全等诸多隐患。如，浦东新区花海园拥有近千亩非常别致的花卉景观，区位上也靠近迪斯尼乐园，本是吸引周边客流的好项目，但由于园区餐饮、停车等配套没有跟上，节假日大客流如厕难、吃饭难问题突出，甚至出现游客流失。

相比之下，浙江、江苏等地对乡村旅游产业的政策保障工作就做得比较好，如浙江湖州市由市旅游局牵头制定出台了《关于加快乡村旅游示范区培育建设的实施意见》、《湖州市乡村旅游示范农家认定办法》等一系列政策文件，非常细致地规范了乡村旅游景点建设、服务、监管等标准；浙江临安市则围绕天目山景区的民宿经济，提出了“一把扫帚扫到底、一条管道通到底、一支队伍管到底”的旅游环境综合保障举措，较好地统一了乡村旅游环境卫生等规范，有力地促进了民宿经济发展。

（四）乡村旅游标准化、品牌化程度较低。目前，本市除了少数乡村旅游景点由锦江集团等专业机构经营外，大部分乡村旅游处于分散经营状态，开发和经营规模小，管理水平参差不齐，标准化和品牌化程度普遍较低。尤其在从业人员方面，目前很多乡村旅游经营者和服务人员以当地农民为主，缺乏旅游相关知识专业训练，服务礼仪和质量难以让游客满意。相比之下，我国台湾省的乡村旅游专业化、标准化程度就比较高，台湾农业部门制定的“休闲农业辅导管理办法”等政策文件相当详细，覆盖计划审查、用地申请、建筑物设计规范、从业者素质等多个方面，工作流程和评定标准明确，此外，台湾乡村旅游从业者还自发成立了“管理委员会”组织，有效开展资源整合和行业自治。

（五）乡村旅游特有的文化挖掘还不充分。目前本市乡村旅游比较重视古镇、古建筑等物质景观类资源和农家乐等体验项目开发，但对乡村特有的民俗风情、历史传说等非物质文化资源挖掘还不充分，旅游产品文化内涵普遍不足，影响了魅力提升，在业态管理上也是比较混乱。如，青浦朱家角本是一个充满古色古香的古镇，发展特色民俗文化旅游具备很好条件，但最近几年由于缺少统一规划和管理，古镇业态五花八门，大量廉价商品店、酒吧、广告牌等设施充斥其中，都市商业味过重，渐渐背离了江南古镇特有的白墙黛瓦风格，破坏了原有文化元素。

二、提升本市乡村旅游发展能级的几点建议

发展乡村旅游产业，对加快本市美丽乡村建设、优化农村经济结构和促进农民增收等工作都具有非常重要的意义，尤其随着上海迪斯尼的开园，大量境内外游客来到上海逗留、消费，上海乡村旅游产业迎来了很好的发展机遇。为此建议将乡村旅游产业作为本市开展供给侧改革的一项重要内容，从以下几方面着手，全面提升上海乡村旅游产业发展能级。

（一）完善乡村旅游工作推进机制。建议在市级层面建立上海乡村旅游产业发展工作联席会议，联席会议组长可以由市政府主要领导担任，以此加强组织领导和目标考核等工作；市旅游局作为牵头部门，分解落实各项改革措施，协调相关部门共同推进乡村旅游各项工作，以更好地整合各部门资源。

（二）重点突破规划、工商、环保、消防等政策瓶颈。参照江浙等地发展民宿等乡村旅游产业成功经验，建议市场监管、消防、环保、规土等部门进一步解放思想，研究出台支持乡村旅游产业发展的相关政策文件和实施细则，主要是降低办证门槛、简化办证手续，取消一些不必要的前置审批，把工作重点放在标准制定和环保、卫生等事后监管方面。如，规土部门适当增加集体建设用地指标以保障乡村旅游景点餐饮、住宿等服务配套；环保部门可根据区域环境资源承载情况，及时出具环评意见或实施备案；消防部门针对农村住房建筑特点，出台相关工作指引。

（三）提升乡村旅游规划和建设水平。将乡村旅游纳入本市旅游产业整体规划，市旅游局或行业协会加强各区乡村旅游工作指导，引导各区结合各自资源禀赋情况，因地制宜地开展专项规划，力争在不同领域形成精品。尤其要善于将文化、健康等元素融入乡村旅游中，重点挖掘本区域民间艺术、传统民俗、特色饮食、人文典故等文化遗产，展现上海大都市乡村旅游特色，突出差异性、参与性和娱乐性，增加游客黏度。如针对本市老年群体，推出“旅游+养老”的阳光养老工程项目；针对年轻白领群体，开发绿色农产品、特色工艺品等“汽车后备箱”项目。

（四）加强乡村旅游配套服务设施建设。结合本市存量建设用地减量化及农村土地整治等工作，加大对乡村旅游产业基础配套设施用地需求支持，适当增加农村集体建设用地指标，弥补乡村旅游餐饮休闲、道路交通等公共服务配套不足，为旅游品质提升创造必要的物理空间。环保、农业等部门要结合本市美丽乡村建设工作，在乡村旅游景点周边优先启动污水纳管等环境工程，并建立健全各类设施建管结合长效管理机制。

（五）支持社会资本积极投资乡村旅游产业。运用市场开放、财政补助、贷款贴息、风险补偿等政策手段，建立多元化的乡村旅游投入体系，鼓励各类社会资本采取购买经营权、资产租赁、入股等方式积极参与民宿等项目开发，每年在本市扶持一批乡村旅游示范项目，以点带面推动整体品质提升。改革农村集体土地流转机制，推进农村宅基地等适度集中，通过项目所有权、经营权、管理权适当分离，推动乡村旅游规模化、品牌化发展。 

（六）提升乡村旅游行业管理服务水平。制订本市乡村旅游行业服务规范，推行农家乐、民宿、度假村等设施星级评定或特色认定，旅游、工商、环保等部门要跨前一步，强化乡村旅游经营环节全过程监管，消除害群之马，宣传先进典型，不断提高行业发展水平。同时，进一步加强乡村旅游专业人才培养、引进等工作，在一些院校开设特色职业课程，并针对乡村旅游从业人员开展分类、分批、分级培训，不断提升乡村旅游从业人员服务素质，努力形成上海乡村居民文明好客的民风。

谢东升（嘉定区政协委员、九三学社嘉定区委主委）